沙漠綠洲現(xiàn)“傷疤” 華能光伏項目被叫停被推上風口浪尖 “牧草地”還是“未利用地”?

來源：中國經(jīng)營報 2019-12-31 14:35:49

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因“傷及”毛烏素沙漠數(shù)千畝“牧草地”，華能集團旗下的光伏項目被推上了風口浪尖。

2019年12月24日，記者來到陜西省靖邊縣東坑鎮(zhèn)伊當灣村。在華能陜西靖邊電力有限公司伊當灣100兆瓦光伏發(fā)電項目(以下簡稱“華能靖邊光伏項目”)所在地，記者看到項目施工已經(jīng)停止，現(xiàn)場工人正在給裸露的黃沙鋪設(shè)防沙網(wǎng)。

記者采訪獲悉，華能靖邊光伏項目3000余畝的土地手續(xù)為備案制，并非審批制。而且截至目前已經(jīng)獲得發(fā)改、國土、環(huán)保等13項相關(guān)手續(xù)。

但對于上述光伏項目部分用地的定性問題，靖邊縣土地管理部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件存在差異。靖邊縣國土部門認為是“未利用地”，而林業(yè)部門卻認定為“牧草地”。爭議背后，仍待調(diào)查組揭開真相。

倒下的林木

雖然項目被叫停了，但是給逾3000畝的“牧草地”帶來的創(chuàng)傷卻難以復原。

在伊當灣人的記憶里，植樹造林已經(jīng)有幾代人了。二組村民殷峰(化名)告訴記者，從上世紀70年代開始，伊當灣的村民就開始植樹了，到90年代初，國家開始每年進行飛機播種，由于干旱，林木的成活率并不高。90年代末，全國勞模牛玉琴又帶領(lǐng)東坑鎮(zhèn)中學2000名師生再次來到伊當灣植樹造林數(shù)萬畝。在多方的努力下，使得原先一望無際的沙漠慢慢變成了綠洲。

正是基于上述治沙成效，2019年9月19日，全國綠化委員會發(fā)布《關(guān)于表彰全國綠化模范單位和頒發(fā)全國綠化獎?wù)碌臎Q定》，靖邊縣被授予“全國綠化模范單位”稱號，這是全國造林綠化工作評比表彰中的最高獎項。

不過，在2019年，伊當灣逾3000畝的林草地卻因為華能靖邊光伏項目遭到破壞。當年5月4日，伊當灣村民發(fā)現(xiàn)村子里的林木被砍了，當時村民粗略估計約有1000畝。

隨后，村民向當?shù)亓帜竟矙C關(guān)報告，森林公安對現(xiàn)場進行了拍照取證。同時，林木的砍伐也停止了一段時間。

2019年6月中旬，華能靖邊光伏項目施工方向村民們出示了一份《林木砍伐證》，指標約2400棵。“6月份施工隊砍伐的是西氣東輸管線以南的林木，9月份施工隊又將西氣東輸管線以北的林木砍伐了。”二組村民向記者提供了一份當時向政府部門反映毀林的相關(guān)材料顯示，預計毀林約10萬株。

對于該數(shù)字，殷峰表示，這并不是村民憑空捏造，而是類推計算所得。“當時，我們對被砍伐的林地樹樁進行檢查，發(fā)現(xiàn)有的每畝地有林木50多棵，有的30多棵，還有的達到70多棵，手指粗的不做計算。”村民們告訴記者，如果每畝平均按照30棵計算，那3280畝的林地，就應(yīng)該有約10萬棵的林木。

12月24日，記者在華能靖邊光伏項目現(xiàn)場看到，雖然仍有大型機械，但是已經(jīng)停止工作。

在已經(jīng)停工的現(xiàn)場，村民指著遠處的林子告訴記者，“沒有砍伐之前，這邊的林子和那邊的林子一樣，現(xiàn)在全禿了。”隨著一陣大風刮過，光伏項目所在地還沒有來得及鋪設(shè)防沙網(wǎng)的裸露黃沙隨風而起，而遠處的林木也隨風搖曳。

雖然上述光伏項目被叫停了，但是給逾3000畝的“牧草地”帶來的創(chuàng)傷卻難以復原。

“項目現(xiàn)在已經(jīng)停工了，現(xiàn)場的工人主要是鋪設(shè)防沙網(wǎng)，并不是光伏項目在施工。”一名現(xiàn)場的工作人員向記者表示，冬季風沙大，鋪設(shè)防沙網(wǎng)是為了防止已經(jīng)裸露的沙地擴大化。至于華能靖邊光伏項目是否會繼續(xù)開工，該工作人員表示，目前已經(jīng)成立了調(diào)查組，調(diào)查結(jié)果公布之后才可判斷項目的去留問題。

12月26日，靖邊縣委宣傳部方面也向記者證實，自12月20日關(guān)注到相關(guān)報道后，靖邊縣自然資源和規(guī)劃局(以下簡稱“靖邊縣自然資源局”)就責令華能陜西靖邊電力有限公司暫停光伏項目的施工。

“牧草地”還是“未利用地”?

靖邊縣國土部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件對項目用地的定性存在差異。

3000余畝“牧草地”被破壞，華能靖邊光伏項目是否有合規(guī)的手續(xù)，成為輿論的焦點。

對此，12月24日，華能集團方面向記者表示，已經(jīng)責令靖邊光伏項目停工，并且全面復查光伏項目的選址、用地、環(huán)評等核準文件以及相關(guān)手續(xù)。

為了準確獲得相關(guān)手續(xù)的審批情況，記者向華能集團問詢，但截至發(fā)稿未獲正式回復。

公開資料顯示，華能靖邊光伏項目裝機容量為100兆瓦，工程總投資6.9億元，占地面積219.1公頃，原計劃今年9月建成并網(wǎng)。該項目實施單位為華能靖邊公司，注冊于2010年8月，系華能集團全資子公司。

值得注意的是，華能集團在《關(guān)于靖邊光伏項目有關(guān)報道的說明》中稱，該項目用地由華能靖邊公司從陜西華益塑夏新能源電力有限公司(以下簡稱“華益公司”)轉(zhuǎn)租，華益公司與華能系統(tǒng)無關(guān)聯(lián)關(guān)系。

記者通過天眼查發(fā)現(xiàn)，華益公司注冊于2019年1月8日，注冊資本為300萬元，股東為兩名自然人。其經(jīng)營范圍為：光伏、風力發(fā)電工程施工等。記者詢問華益公司方面，但截至發(fā)稿未獲回復。

靖邊縣自然資源局一位負責人向記者表示，華能靖邊光伏項目的土地手續(xù)分為兩部分，一部分是光伏板鋪設(shè)用地，一部分是建設(shè)用地;前者只需要備案即可，后者則需要報批，目前已經(jīng)上報到陜西省自然資源廳，不過現(xiàn)在項目并未開工建設(shè)。

該負責人亦稱，光伏項目即便是備案，依然要取得預審批復、項目可行性研究報告、建設(shè)審查表、土地權(quán)屬證明等17項手續(xù)才能夠備案。“華能靖邊公司曾經(jīng)向局里咨詢過，并且提供了一些材料，但是由于材料不全，被退回去了，之后就再沒有提供過。”該負責人強調(diào)，該光伏項目的備案制并不具備強制性。

事實上，除了備案之外，在2017年5月，當時的靖邊縣國土資源局曾出具了一份《關(guān)于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目開展預審前期工作的函》(靖國土資函[2017]61號)，該函件內(nèi)容顯示，上述光伏項目用地約3290畝，其中建設(shè)用地9.4畝，未利用地3280.6畝。

除此之外，2017年7月，榆林市發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目備案的通知》(榆政發(fā)改發(fā)[2017]490號)，同意該項目備案;2019年1月，榆林市自然資源和規(guī)劃局發(fā)布《關(guān)于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目用地預審的復函》(榆政自然資規(guī)審函[2019]1號)，原則同意項目升壓站用地預審;2019年4月，靖邊縣環(huán)境保護局發(fā)布《關(guān)于東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目環(huán)境影響報告表的批復》(靖環(huán)批復[2019]80號)。

記者獲取的一份靖邊縣林業(yè)局關(guān)于東坑鎮(zhèn)伊當灣村二組村民反映《三千二百畝特冠防護林近10萬株楊樹不見蹤影》的調(diào)查報告顯示，靖邊縣林業(yè)局方面表示，華能靖邊光伏項目在發(fā)改、國土、環(huán)保等部門均辦理過相關(guān)手續(xù)，并提供相關(guān)手續(xù)的函件名稱以及文號共計13項。

不過，記者對比發(fā)現(xiàn)，靖邊縣國土部門與林業(yè)部門下發(fā)的文件對上述光伏項目用地的定性存在差異。

靖邊縣林政稽查大隊關(guān)于華能靖邊光伏項目用地情況說明中指出，該項目臨時鋪設(shè)光伏板擬用地面積為219.0786公頃(3280畝)，根據(jù)靖邊縣林地保護利用規(guī)劃(2010—2020)數(shù)據(jù)庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國土資源局印發(fā)的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。

對于上述差異，上述靖邊縣自然資源局負責人表示，土地部門之所以認定為未利用地是依據(jù)2009年第二次全國土地調(diào)查中的認定成果。至于差異，可能是因為國土部門是管地的，而林業(yè)部門管的是地面附屬物。

“不管是國土部門認定為未利用地，還是林業(yè)部門認定為牧草地，在這3280畝的土地上有我們幾輩人植樹的辛苦，而且也長出了十幾厘米甚至幾十厘米的樹木。”伊當灣二組村民們認為，長樹的地方就應(yīng)該被認為林地。

土地租賃風險

在光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背后，如何避免與林、草爭地，成為企業(yè)以及地方政府亟待解決的難題。

華能集團方面在《關(guān)于靖邊光伏項目有關(guān)報道的說明》中稱，項目土地是由華能靖邊公司從華益公司轉(zhuǎn)租而來，而華益公司與華能系統(tǒng)無關(guān)聯(lián)關(guān)系。

伊當灣村民告訴記者，2019年6月，華能靖邊公司與華益公司簽訂了一份《華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏發(fā)電項目土地租賃合同》。合同顯示，華能靖邊公司從華益公司租用的土地為3150畝，租期20年，期滿后免費使用該土地5年，共計年限為25年。租金為450元/畝/年，總金額2835萬元。對此，華能集團方面未向記者作出回應(yīng)。

不過，記者從伊當灣二組村民處獲得了華益公司與村民之間簽署的土地承包合同。據(jù)伊當灣村民代表介紹，伊當灣二組共計約有8000畝林地，這些林地均未確權(quán)，不過管理權(quán)為伊當灣二組。

土地承包合同中顯示，今年4月，華益公司與一位馬姓村民簽訂了承包合同。雙方約定，承包期限為30年，承包金包含土地承包費和所有附著物補償款，每畝3100元，總畝數(shù)3000畝，合計總承包價930萬元，平均約100元/畝/年。

對比上述兩份合同，華益公司支付給村民的土地租賃費用與華能靖邊公司支付的費用每畝相差約350元。也正是因為華益公司給出的價格較低，二組東村的村民拒絕簽字領(lǐng)錢，并干預光伏項目的施工建設(shè)，向多部門反映項目涉嫌毀林。

那么，華能為什么不直接向村民承包土地，而采取從華益公司手里轉(zhuǎn)租? 對此，榆林一位政府人士認為，土地是光伏項目建設(shè)之中的難點，尤其是在土地性質(zhì)不清晰的情況下，華能作為央企，從第三方手里轉(zhuǎn)租，規(guī)避了對應(yīng)的風險，但是這其中容易滋生利益輸送，并且可能會損害土地權(quán)益人的利益，產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。

該政府人士告訴記者，類似華能靖邊光伏項目在前置手續(xù)中有一條是項目社會穩(wěn)定風險評估審核意見。記者查閱上述項目的相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，在2018年，中共榆林市委維護穩(wěn)定工作領(lǐng)導辦公室曾出具了一份《關(guān)于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目社會穩(wěn)定風險評估的審核意見》(榆維穩(wěn)辦函[2018]64號)。

事實上，在光伏項目的建設(shè)過程中，也有著嚴格的規(guī)定，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應(yīng)當依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，未辦理審批手續(xù)的，按違法用地查處。

而榆林因為日照時長，備受光伏產(chǎn)業(yè)青睞。據(jù)官方統(tǒng)計，截至2018年底，榆林光伏發(fā)電裝機已達405萬千瓦，占陜西全省的62.3%。而在光伏產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的背后，如何避免與林、草爭地，成為企業(yè)以及地方政府亟待解決的難題。

關(guān)鍵詞：沙漠綠洲華能光伏土地性質(zhì)